美国发布2022年关于知识产权保护和执法《特别301报告》

该报告是根据美国1974年贸易法第182节的第301条款的规定，从1980年代开始对各个国家是否对于知识产权提供充分有效的保护，以及是否对依赖知识产权保护的工业部门或商人提供公平平等的市场准入机会进行审查。

报告中分三级将各个国家列为知识产权保护的"观察国家"名单、"优先观察国家"名单和"306条款监管国家"名单，以让美国政府参照决定是否对不注重知识产权保护的国家进行贸易报复。该报告与人权报告等一样，是美国在全球试图行使长臂管辖的典型。虽然报告中部分内容可能属实，但美方还是存在缺乏客观标准和公正性的现象。

报告对美知识产权保护和执法状况进行年度审查，列举了美贸易伙伴知识产权保护和执行不充分的情况，主要内容包括：将中国、印度、俄罗斯、印度尼西亚、阿根廷、智利及委内瑞拉等七国列入"优先观察名单"（Priority Watch List），特别关注上述国家的知识产权保护和执法等相关问题；将巴西、加拿大、墨西哥、泰国、土耳其、越南等二十个国家列入"观察名单"；沙特阿拉伯、科威特、罗马尼亚等国因在保护知识产权方面有所成效被移出观察名单；因俄乌冲突今年暂停对乌克兰的检视。此外，报告还肯定了欧盟、智利和中国台湾地区在保护商业秘密方面的做法。

因报告内容较多，本文仅截取报告中关于中国部分的内容。

持续的挑战和担忧

中国官员将知识产权与中国市场主导地位联系起来的声明继续引发强烈担忧。在2021年 9月发布的《2021至2035年知识产权目标纲要》中，中共中央和国务院强调，知识产权体系应满足国内创新驱动发展的需要，并强调知识产权是中国国际竞争力的“战略资源”。纲要还呼吁将中国建设成为国际知识产权诉讼的最佳地点。2021年10月的一项五年计划强调，“本土”或“独立”的“关键核心技术”对国家安全至关重要。在当年早些时候发表的一篇文章中，最高人民法院院长写道，法院应该为中国共产党和产业政策目标服务。综上所述，这些声明唤起了长期以来的担忧，即要求并迫使外国个人或公司向中国公司进行技术转让，以及知识产权保护和执法是否会公平地适用于中国的外国权利持有人。中国必须为知识产权保护和执法提供一个公平的竞争环境，避免要求或迫使各级政府向中国公司进行技术转让，向外国投资开放中国市场，并采取开放和市场导向的政策。

 根据1974修订的《贸易法》第301条，美国贸易代表办公室（USTR）一直在采取行动，解决一系列与技术转让、知识产权和创新相关的不公平和有害的中国行为、政策和做法。美国贸易代表办公室还成功地在世界贸易组织（WTO）进行了争端解决程序，以解决歧视性许可做法。美国和中国于2020年1月签署了《美中经济贸易协定》（第一阶段协定），其中包括承诺解决商业秘密、专利、制药相关的知识产权、商标、版权、地理标志（GIs）和技术转让等领域的众多长期问题。美国一直在密切关注中国履行承诺方面取得的进展。

中国与技术转让、知识产权和创新有关的行为、政策和实践

2018年3月，美国启动了一个WTO案件，对中国的措施提出质疑，这些措施剥夺了外国专利持有人在技术转让合同终止后对中国合资伙伴强制执行其专利权的能力，并规定了强制性的不利合同条款，与中国技术相比，这些条款不利于进口外国技术。2018年8月进行了磋商，并于2018年11月应美国请求成立了一个小组审理此案。2019年3月，中国宣布撤回美国在其小组请求中提出的某些措施。在中国宣布这一决定后，鉴于美中两国正在就解决争端进行磋商，世贸组织专家组暂停了工作。

作为第一阶段协议的一部分，中国同意提供进入中国市场的有效途径，而不要求或迫使美国人将其技术转让给中国人。中国还同意，美国人向中国人转让或许可技术必须基于自愿且双方同意的市场条款，中国不会支持或指导其人员的境外外国直接投资活动，目的是在其产业计划所针对的行业和行业中获取外国技术，从而造成扭曲。此外，中国承诺确保对美国人的任何法律法规的执行都是公正、公平、透明和非歧视性的。美国贸易代表办公室继续与利益相关者合作，评估这些承诺是否导致中国在国家、省和地方各级的持续行为发生变化。

商业秘密

利益相关者报告称，刑法修正案和继续执行之前发布的司法解释是积极的发展。尤其是，利益相关者指出，对权利持有人的程序性保护更强，挪用的定义更广。仍然需要进一步实施这些措施。例如，最高人民法院（SPC）应发布新的司法解释，以适用修改后的刑法中触发刑事调查的门槛和犯罪行为的范围的变化，以及解决刑事执行的其他障碍。关于修订后的《反不正当竞争法》规定的责任转移机制，江苏省高级人民法院和北京知识产权法院于2021发布了新的指导方针。 然而，目前尚不清楚这种责任转移机制是否已在民事诉讼中被广泛采用。

此外，司法部于2020年8月发布了《关于在行政许可中加强保护商业秘密和商业机密信息的指导意见草案》，征求公众意见，但尚未定稿。需要进行指导意见草案和其他改革，以限制政府对商业秘密和机密商业信息的要求，防止未经授权提交给政府当局的此类信息的披露，包括第三方专家和顾问未经授权披露此类信息。此类未经授权的披露仍然是软件和化妆品等行业美国和美国利益相关者的严重关切。.

美国利益相关者也对行政商业秘密执法提出了担忧，国家市场监管局（SAMR）于2020年发布了尚未最终确定的规则草案。特别是，利益相关者对地方当局在拟议扩大行政执法系统的情况下可能遭受歧视性待遇和未经授权披露其信息表示保留。

恶意商标及其他商标审查问题

恶意商标仍然是美国品牌所有者在中国面临的最大挑战之一。尽管最近对《商标法》进行了修订，但与大量的恶意商标申请和注册相比，品牌所有者在挑战恶意注册方面取得的有限成功是不够的。虽然一些权利持有人对报告中减少的申请费和审查时间表示欢迎，但这些变化也使恶意商标更容易注册和获得批准。权利持有人还报告说，中国国家知识产权局（CNIPA）在审查阶段驳回了无意在商业上使用商标的恶意商标申请，例如“囤积者”大量申请的商标，这一做法有所改进，然而，由于大量不一致的决定和反对派的成功率较低，问题仍然存在。随着2013年反对程序上诉被取消，在反对失败后，恶意商标会立即注册，而在撤销程序做出决定之前，恶意行为人有更长的时间使用其商标或勒索合法品牌所有者。

当局尚未解决恶意行为者针对特定品牌的问题，即只提交少量商标，以避免审查人员通过大量申请人同时提交的文件来关注商标“囤积”。这种策略允许许多仿冒品和“寄生品牌”避免CNIPA的即时审查，并恶意获得中国的商标，即使美国商标是著名的或众所周知的。权利持有人报告说，即使一个恶意商标被成功质疑，与同一实体或相关实体的其他申请也几乎没有一致性。由此产生的注册损害了美国权利持有人的商誉和利益，包括阻止他们在中国销售其合法产品。

权利持有人寻求CNIPA更积极的支持，以在商标发布之前打击恶意商标，解决字母或数字的风格问题，澄清处理恶意申请的前官方机构，应用一致的审查标准，并实施威慑性处罚。CNIPA于2021 3月发布了一项行动计划，引入了新的机制来解决恶意商标问题。然而，权利持有人报告称，缺乏可衡量的进展，主要是因为当局关注“违反社会主义道德”的恶意商标注册，而不是那些试图利用现有品牌声誉的注册。 

利益相关者继续表达与商标审查有关的担忧，例如审查人员考虑不同类别商品和服务的申请和商标的能力受到不必要的限制，以及在注册过程中缺乏对共存协议和同意书的考虑。商标申请人还抱怨繁重的文件要求、异议程序缺乏透明度以及无法对未能出席异议、撤销和无效宣告程序的申请人作出缺席判决。此外，利益相关者继续敦促采取改革措施，解决合法权利持有人难以获得驰名商标地位的问题。

假冒商品的制造、国内销售和出口

中国仍然是世界上假冒和盗版商品的主要来源地。例如，最近的一份报告指出，中国大陆及香港是最大的假冒食品和化妆品出口地，约占海关查获假冒食品的60%，占海关查获假冒化妆品的83%。与往年一样，两地占美国知识产权查获总量的83%以上。未能遏制假冒商品的广泛制造、国内销售和出口，不仅影响权利持有人，也影响消费者的健康和安全。在中国，假药、化肥、农药和监管不力的药物成分的生产、分销和销售仍然很普遍。

权利持有人指出，国家打击假药的计划和修订后的刑法规定的新刑事处罚是积极的发展。然而，权利持有人对所报告的对知识产权相关犯罪起诉的非优先化和刑事处罚的减少表示担忧。此外，作为制药原料的顶级制造商和主要出口国，中国仍然缺乏有效的监管。特别是，中国没有对未声明有意生产活性药物成分（API）的制造商进行监管。它也不对出口进行监管审查，使许多散装化学品制造商能够在监管之外生产和出口原料药。此外，中国缺乏针对假冒药品和成分的中央执法协调，导致省级执法和网上销售执法无效。

假冒商品、网上盗版和其他问题

中国是世界上最大的电子商务市场，由于侵权销售已从实体市场转移到网络市场，因此仍然是广泛存在的假货来源。一些卖家已经改变了策略，在实体市场上减少现场库存，并在网上提供了更大范围的假冒产品。造假者利用小包裹和最少的仓库库存，在最终销售前将假冒标签和包装与产品分开，以及大量包装运往美国逃避执法。尽管一些领先的在线销售平台已经简化了程序并改进了监控，但人们仍然担心无效、低效和重复的删除程序、对中小企业的请求没有得到响应，以及没有足够的措施阻止重复侵权行为。刑事执法的障碍包括在线平台记录销售的方法、获取记录以进行调查的困难，以及开始调查前的严格证据要求。越来越多的假冒产品通过非传统在线电子商务渠道销售，包括通过与大型在线平台相关的电子商务功能，以及通过此类平台的直播功能。造假者还利用社交媒体、短信网站和移动应用程序颠覆检测控制，并在传统电子商务平台上欺骗消费者。

广泛的网络盗版仍然是一个主要问题，包括以“迷你视频点播（VOD）”的形式和在线平台，未经授权的副本或访问科学、技术和医学期刊文章和学术文本。作为促进版权盗版系统的主要来源和出口国，中国应持续采取行动，打击包含或促进访问未经许可的内容、非法流媒体设备以及有助于访问此类网站的盗版应用的网站和在线平台。

2021年8月31日，SAMR发布了一项新的电子商务法草案，征求公众意见。《电子商务法》修正案草案包括延长权利持有人对非侵权反通知作出回应的截止日期、对欺诈性反通知的处罚，以及对严重侵权情况下限制平台业务活动的处罚。尽管权利持有人注意到修正案草案下的改进，但他们对未能编纂消除善意提交错误通知的责任，以及允许在发布担保后恢复上市的变更建议表示关切。

《2020年外国投资负面清单》继续保持对外国投资在线出版、广播和创意内容发行的限制。修订后的《外商投资负面清单》允许外商投资在线音乐服务，版权持有者认为这是一个积极的方案。中国继续要求国有企业持有电影和电视内容在线平台的所有权股份。

权利持有人还报告称，在中国发布内容存在重大障碍，包括提交内容供审查的窗口有限、内容审查系统不透明，以及在线流媒体平台的内容处理和许可显著放缓。另一个挑战是对所有权和所有权信息链的合法文件的繁重要求。这些壁垒严重限制了外国内容的可用性，阻止了外国内容在中国和其他市场的同时发布，并为更大程度的盗版创造了条件。权利持有人还报告称，2021年3月公布的一项法案草案可能会限制外国公司参与广播和电视，包括在线广播。此外，中国将其内容审查制度扩展到其他市场发行的图书，给外国出版商带来了沉重的负担。

此外，至关重要的是，中国必须全面执行2012年《中美谅解备忘录》中关于电影的条款，并遵守其承诺，就美国内容谈判额外的有意义的补偿。

发展情况，包括进展和采取的行动 

立法和司法改革

《版权法》和《专利法》的修正案于2021年6月1日生效。修订后的刑法，包括对商业秘密条款的修改，于2021年3月1日生效。下文将进一步讨论这些修正案，对法定损害赔偿和刑事处罚的最低和最高水平进行了一些修改，规定了惩罚性损害赔偿，并引入了责任转移机制。

2021年3月3日，最高人民法院发布了关于在知识产权侵权民事案件中适用惩罚性赔偿的新司法解释。新的司法解释澄清了原告何时可以要求惩罚性赔偿、法院如何确定惩罚性赔偿以及赔偿金的标准。

权利持有人指出，这些立法和司法改革是积极的发展。然而，这些变化带来了新的担忧。例如，根据权利持有人的说法，为了根据修订后的刑法确立刑事起诉的门槛，将“收入”替换为“收益”，可能会让造假者辩称，他们没有因为支出费用率而获得可观的利润。权利持有人敦促恢复此类门槛的基于收入的标准，以避免法律上的歧义，从而降低刑事指控的可能性。另一个例子是，权利持有人报告称，即使在新的、不那么严格的标准下，用于刑事执法的行政知识产权案件的移交仍然不均衡。据报道，执法部门缺乏储存假货和调查的预算，行政部门可能不愿意将案件移交给可以收取巨额罚款的部门。

在初步禁令救济、证据出示、认证和其他证据要求、确定实际损害赔偿金、损害赔偿金不足、刑事执法门槛繁重以及缺乏威慑性损害赔偿金和处罚等方面，现有的挑战依然存在。例如，权利持有人继续对其是否有能力满足提交给北京知识产权法院和其他知识产权相关诉讼的文件的咨询和公证要求表示担忧。

透明度仍然是中国法院的一个关键问题，它们只公布选定的判决，而不是所有的初步禁令和最终判决。同样，权利持有人对日益强调行政执法表示担忧，因为当局往往无法向权利持有人提供有关执法行动的过程或结果的信息。其他担忧包括地方政府官员、党的官员和强大的地方利益集团对司法程序的干预，这些干预破坏了中国的司法权威和法治。一个真正独立的司法机构对于促进中国的法治、保护和执行知识产权至关重要。

中国继续为知识产权申请人和代理人开发和实施“社会信用体系”。2021年7月，SAMR最终确定了一项措施，规定监管机构将把那些故意侵犯知识产权、盗用商业秘密、从事不正当竞争、提交异常专利申请或恶意提交商标申请的实体列入黑名单。惩罚措施包括更严格的许可审查和更频繁的检查。这些措施缺乏关键的程序保障，例如通知目标实体、明确的决定因素和上诉机会。美国继续反对在知识产权领域扩大“社会信用体系”的任何企图。

版权法修正案

权利持有人欢迎修订后的《版权法》中的积极变化，例如为录音制作者提供新的公共表演和广播权、防止技术保护措施的规避，以及销毁主要用于生产侵权复制品的材料或工具。然而，权利持有人也强调了有效实施和澄清制造、分销和出口规避设备的刑事责任的必要性，以及解决网络盗版问题的新措施。权利持有人还报告说，最近对《版权法》的修订是否保护体育和其他直播仍存在不确定性，并建议在版权法规中予以澄清。

专利审查

2021年，CNIPA发布了旨在提高专利质量的措施，并对不合格的专利机构进行了罚款。然而，大量劣质专利继续被授予专利权。尽管2021年1月，国家知识产权局宣布到2025年取消专利补贴，但至少有一个地方市政府继续为新专利、专利代理和发展成标准的专利技术提供补贴。2022年1月25日，国家知识产权局发布《关于继续严格规范专利申请行为的通知》，要求省级和地方知识产权局每年减少25%的专利补贴，力争到2025年完全取消。

关于专利起诉，报告显示，专利申请人没有收到第三方提交的通知或作出回应的机会，尽管审查员依赖于此类提交的论点。权利持有人对专利诉讼缺乏透明度和公平性表示强烈担忧。

专利及相关政策

权利持有人欢迎对《专利法》的修订，其中包括对部分设计的保护、专利局专利期限的延长和上市批准的延迟，以及尽早解决潜在药物专利纠纷机制的法定基础。尽管专利审查指南允许提交补充数据，以支持披露和可专利性要求，但权利持有人对个别专利审查员具体做法的一致性表示担忧。人们仍然强烈关注专利执法的障碍，例如法院的长期拖延、缺乏初步禁令、专利法中的竞争法概念，以及对行政执法的过度强调。

2021年，中国实施了尽早解决潜在专利纠纷的机制。权利持有人对拟议机制涵盖的专利和药品的范围、停留期限、禁令救济的可用性、该机制下可能引发纠纷的原因缺乏明确性，以及平行民事司法和行政诉讼的不确定性表示担忧。在行政诉讼中缺乏透明度和技术专业知识也是一个令人担忧的问题，也可能存在偏向中国公司的可能性。权利持有人还对因不合理的上市批准延迟而实施专利期限延长表示担忧，包括该系统涵盖的“新药”的定义、合格专利的范围以及提供的保护类型。此外，专利执行的现有障碍包括法院系统的长期拖延、据报道法院不愿发布初步禁令，以及平行的行政无效诉讼造成的沉重障碍。

中国继续对有效保护措施施加不公平和歧视性条件，以防止不公平的商业使用，以及未经授权披露为获得药品上市许可而产生的测试或其他数据。美国和中国同意在未来的谈判中解决这个问题。

利益相关者继续对2019年《人类遗传资源管理条例》和2020年《生物安全法》表示担忧。特别是，这些措施要求与中国合作伙伴进行合作，包括共享在中国使用人类遗传资源材料进行的任何研究所产生的专利权。这些措施还对在中国境外传输数据之前获得政府批准提出了不透明的要求。中国还需要解决政府对药品的定价和报销流程缺乏透明度的问题。

此外，中国还应解决与专利相关的未决问题，包括证明专利侵权的繁重证据要求、专利权人的排除权是否延伸至出口制造业的歧义，以及中国的专利宽限期与诉讼时效和国际惯例之间缺乏协调。在标准方面，中国应要求使用国际标准，确立标准制定过程在非歧视基础上对国内外参与者开放，消除标准制定过程中不合理的公开披露义务，并为与标准相关的版权和专利权提供充分的保护。

中国法院在标准基本专利（SEP）纠纷中发布的反诉禁令继续引发权利持有人对正当程序和透明度的担忧。权利持有人还担心，此类裁决可能会让国内公司胜于外国专利持有人，这给专利使用费谈判带来了压力。权利持有人担心，中国法院似乎利用发布反诉禁令来支持其试图维护全球SEP争端的管辖权。高层政治和司法当局呼吁扩大中国法院对全球知识产权诉讼的管辖权，并将发布反诉讼禁令作为法院“服务”中国共产党和中国国家“整体工作”的一个例子。

2021年10月，全国人大公布了《反垄断法》（AML）修订草案。2021年，SAMR扩大并提升了其反垄断局。2021年，一家当地中级法院发布了一项初审判决，宣布外国公司开发的某些知识产权为“基本设施”，并认定该公司未能向中国原告许可其知识产权（尽管已向其他中国方发放了许可证），这是滥用支配地位。这一决定引发了人们的担忧，即中国竞争主管部门可能会将这一做法应用于外国专利持有人，以实施反洗钱。该案目前正在等待最高人民法院的上诉裁决。中国的反洗钱执法必须公平、透明、非歧视；为各方提供正当程序；只关注竞争法的合法目标；而不是用来实现产业政策或其他目标。

中国的“安全、可控”政策

2021年12月，国家网络信息办公室（CAC）最终确定了网络安全审查措施，将审查范围扩大到可能影响国家安全的数据处理活动。中国继续根据《网络安全法》和《密码法》制定“安全可控”的信息和通信技术产品政策。权利持有人对以网络安全为借口要求披露商业秘密和其他类型的知识产权（包括源代码）并限制市场准入表示担忧。此外，加密法律强制性的豁免，为外国公司创造了一个不确定的商业环境。

美国权利持有人不应被迫在保护其知识产权不受不合理无理披露和在中国竞争销售之间做出选择。中国不得以安全为由设置市场准入障碍，要求披露关键知识产权，或歧视外国或发达国家的知识产权。

其他问题

中国和欧盟关于地理信息系统的协议于2021年生效。2021年，CNIPA发布了新的GIs指导意见，但CNIPA关于GIs的其他两项措施草案尚未最终确定。权利持有人还对涉及使用通用名称（通用术语）的某些商标审查案件表示担忧。至关重要的是，中国应确保地理信息系统保护方面的充分透明度和程序公平性，包括对通用名称的保障、对在先商标权的尊重、允许反对和取消的明确程序，以及美国向中国出口依赖商标或使用通用名称的产品的公平市场准入。

种子法修正案于2022年3月1日生效。修订后的《种子法》引入了对植物基本衍生品种的保护，并增加了最高法定损害赔偿额。2021年7月7日，《最高人民法院司法解释》生效，为涉及植物品种权的侵权案件提供了指导。权利持有人继续对有限种类以外的属和种在植物保护方面的差距表示担忧。美国继续敦促中国各级政府和国有企业只使用合法、许可的软件副本。美国还敦促使用第三方审计来确保问责制，正如中国根据第一阶段协议承诺的那样。

原文件链接：

https://ustr.gov/sites/default/files/IssueAreas/IP/2022%20Special%20301%20Report.pdf




作者：IPRINTL-Bill
编辑：IPRINTL-Bill