美国再延长Jones Act豁免90天，外国船可继续参与美国国内运输

美国海关与边境保护局（CBP）8月13日宣布，美国国土安全部再次将Jones Act相关豁免延长90天。新一轮豁免将从8月17日持续至11月15日，符合条件的汽油、柴油、航空燃油等货物可继续使用外国旗船舶在美国港口之间运输。

此次延期延续了3月17日首次实施的豁免。受伊朗战争及全球能源运输扰动影响，美国政府希望增加国内燃油运输能力，缓解潜在供应瓶颈。路透报道指出，本轮连续豁免已经成为Jones Act百余年历史上持续时间最长的一次暂停安排。

不过，美国政府这次在延长豁免的同时收紧了使用规则。8月17日起，外国旗船舶不再能够直接按照此前的一揽子豁免参与运输，而需要逐航次提出申请，并首先确认是否存在符合Jones Act要求的美国船舶可以承运。美国既需要外国运力缓解现实运输压力，又不愿进一步削弱Jones Act对本国航运和造船业的保护，这也成为此次政策调整最值得关注的地方。

Jones Act通常指1920年《商船法》第27条，其核心规则是，美国港口之间运输货物原则上必须使用在美国建造、由美国企业所有并符合美国船员等要求的船舶。这意味着，即使国际市场存在大量价格更低或者可以立即投入使用的外国船舶，也不能自由承接纽约至休斯敦、洛杉矶至夏威夷等美国国内港口之间的货物运输。

美国维持这套制度的目的并不只是保护航运企业的市场份额。Jones Act长期被美国政府和支持者视为维持本国商船队、造船厂、海员就业以及战时海运能力的重要工具。如果美国国内航运大量依赖外国船舶和海外造船厂，一旦发生战争或者国际供应链中断，本国可能缺少足够的船舶、船员和维修制造能力。

这套制度因此从一开始就带有明显的产业保护和国家安全属性。美国愿意限制成本更低的外国运力进入国内市场，以此为本国航运和造船产业保留稳定需求，但这种保护同时也减少了美国货主能够选择的船舶范围。

今年伊朗战争扰乱全球能源流动后，美国需要提高汽油、柴油和航空燃油等产品在国内港口之间调配的灵活性。如果严格按照Jones Act执行，即使国际市场上存在空闲油轮，只要船舶不符合美国建造、所有权等要求，就无法直接补充美国国内航线运力。

美国政府因此从3月17日开始给予临时豁免，此后连续延长。根据此前披露的数据，截至8月3日，大约四个半月内已经批准约208项Jones Act豁免。白宫认为，这些措施增加了汽油、柴油和航空燃油等产品在美国国内的运输能力。

持续数月依赖豁免，也暴露出Jones Act长期存在的现实矛盾。限制外国船进入美国国内航运市场，可以为本国船队保留业务，却不能保证在需求突然增加时一定存在足够的美国船舶。能源运输出现紧张后，外国运力最终还是成为补充缺口的一种方式。

如果只考虑短期物流效率，更大范围允许外国船舶参与运输显然更加直接，但美国政府没有选择这条路径。美国造船厂、航运企业、船员工会以及支持Jones Act的议员长期担心，一旦低成本外国船舶能够持续进入国内市场，美国船队和船厂获得的订单会进一步减少，最终反过来削弱Jones Act希望保留的本土海事能力。

此次90天延期最大的变化，是美国政府试图通过逐航次审批在现实运力需求与Jones Act之间建立一道缓冲。

按照新规则，申请方如果希望使用外国旗船，需要在航程开始前提交船舶可用性申请，说明船舶身份和所有权、装卸港、航行日期、货物类型、运输频率等信息。美国海事管理局随后调查是否存在能够完成相关运输的Jones Act合格船舶，再决定是否需要外国运力参与。

这套程序实际上确立了明确的优先顺序：有符合条件的美国船舶时，运输仍然优先留给美国船；美国运力无法满足需求时，再通过豁免让外国船补位。相比此前较宽泛的豁免，逐航次审批能够减少外国船长期、大范围进入美国国内运输市场的可能。

这种折中也解释了为什么美国政府一边连续延长豁免，一边没有直接暂停Jones Act。能源企业需要的是短期增加可用船舶，造船和航运产业关心的则是长期市场是否仍然受到保护。逐航次审批让美国政府可以增加运输弹性，同时不需要改变Jones Act本身的制度框架。

Jones Act此次出现的矛盾，与近年来美国推动制造业和关键供应链本土化存在一定相似之处。政策可以通过限制进口、提高本土采购比例或者给予国内企业优先权改变市场需求，但本国产能的形成往往需要更长时间。当现实供应能力无法立即满足需求时，海外供应链仍然可能承担补充作用。

Jones Act提供了一个已经运行百余年的案例。美国长期通过法律为本国造船和航运产业保留国内市场，但在能源运输突然承压时，仍然需要外国船舶增加运力。政府此次选择的并不是放弃保护，而是在保护框架内部增加一个临时进口运力的入口。

这种政策取向对于观察美国供应链本土化也有参考意义。本土优先并不一定意味着海外供应商会迅速退出美国市场，更可能出现本国产业获得政策优先、海外供应能力在缺口出现时继续参与的长期状态。对于进入美国市场的企业而言，政策允许海外供应存在，与海外供应能够获得和本土企业相同的市场条件，是两个不同的问题。