美国盯上40多个高风险转运国家，原产地规避审查进一步收紧

白宫贸易与制造业政策办公室（OTMP）发布《The Great Transshipment Scam: Rise, Scope, and Costs》报告，将非法转运列为当前美国关税执法的重要问题，并识别出40多个具有较高非法转运风险的国家和地区。报告认为，在不同国家适用不同美国关税水平的情况下，高关税地区的商品可能通过低关税第三国进行有限加工、重新包装、贴标、重新开票或改变申报文件，再以新的原产地身份进入美国。

随着越来越多企业将部分制造、组装和供应链环节转向东南亚、墨西哥等地区，美国关注的问题正在进一步延伸：第三国究竟发生了真正的生产转移，还是只承担了足以改变报关文件、却不足以改变商品经济来源的简单加工？对于正在推进供应链全球化的中国出海企业而言，这一区别可能变得越来越重要。

一、40多个国家进入美国转运风险观察范围

此次报告将40多个相关国家和地区按照贸易规模、与中国供应链的融合程度以及自身物流和加工条件分成三个层级。

第一类主要是规模较大、产业体系相对完整，同时承担大量对美贸易的经济体，包括加拿大、欧盟、印度、以色列、日本、墨西哥、韩国和中国台湾地区。报告强调，这些市场拥有大量正常贸易和真实制造活动，因此转运风险实际上存在于规模庞大的合法贸易之中。

第二类与中国供应链联系更加紧密，包括巴西、印度尼西亚、马来西亚、泰国、土耳其和越南。报告认为，这些市场既具备一定制造和港口能力，又与中国的零部件、原材料和区域供应链存在较深联系。其中，越南、泰国、马来西亚和印度尼西亚已经成为电子、机械、塑料、鞋服及零部件等商品的重要生产平台。

第三类则包括柬埔寨、菲律宾、新加坡、阿联酋、巴拿马、哥斯达黎加、孟加拉国、老挝等更多规模较小的经济体。它们可能分别具备低成本劳动力、自由贸易区、保税仓储、港口条件、区域组装能力或对美优惠贸易待遇等优势。

二、美国将审查重点延伸至第三国生产环节

过去谈到转口避税，最容易想到的是商品从中国出口至第三国，更换包装、标签或原产地文件之后再进入美国。但从此次报告来看，美国关注的范围明显更加复杂。

报告将相关路径大致分为生产端和物流端两类。生产端可能涉及组装、后期加工、测试、包装、贴标、检验和零部件整合；物流端则可能涉及转运、集货、仓储、重新开票、重新贴标以及重新制作出口文件。

这意味着，一件中国商品先进入越南或墨西哥，再从当地出口美国，本身并不能决定其原产地。真正关键的问题是：商品在第三国到底发生了什么。如果企业确实将部分生产能力转移至第三国，在当地建立工厂、配置设备和员工，并完成具有实质意义的制造活动，这与单纯将中国商品运至第三国重新包装后出口美国存在本质区别。

报告本身也承认，2018年以后，美国从中国直接进口的份额下降，而从相关第三国进口的份额上升，并不能证明这些新增贸易全部来自非法转运，其中一部分确实来自正常的生产、投资和采购转移。 

对于出海企业而言，问题正在从能不能通过第三国出口美国，逐渐转向第三国发生的生产活动能不能经得起原产地审查。

三、第三国加工能否改变原产地成为审查关键

报告以不同地区为例，对美国可能关注的供应链模式进行了拆分。例如，柬埔寨被描述为一种生产端“小型枢纽”，中国来源的投入品可能在当地完成缝制、贴标、包装或最终检验；马来西亚则同时拥有加工和港口转运功能；阿联酋依靠港口、自由贸易区、保税设施和贸易服务，可以承担重新出口等物流功能。

问题在于，第三国存在加工并不自动意味着商品已经取得新的原产地。美国执法机构真正需要判断的，是当地生产是否构成足够程度的实质性转型。报告提出，在审查生产型节点时，需要关注工厂产能、投入品来源、本地增加值、劳动力使用情况和生产设备；对于物流型节点，则需要关注提单、集装箱运输路径、保税仓库、关联方发票以及货物停留时间等信息。

这实际上提高了企业供应链合规的要求。过去企业进行海外产能布局时，可能首先计算中国与第三国之间的人工、土地、物流和关税差异；未来则还需要考虑另一个问题：当地的生产活动是否具有足够的真实性和可证明性。

四、AI开始用于高风险转运识别

报告提出建设AI驱动的“Detective Border”，将货运数据、历史运输路径、产品分类、企业所有权关系、生产能力指标、异常检测和计算机视觉等信息结合起来，帮助美国海关与边境保护局（CBP）区分真实的海外投资和近岸生产，与单纯为了改变原产地而进行的过境贸易。

报告引用的供应链分析公司Exiger的方法更能说明这种变化。其分析不仅查看HTS编码和货运记录，还会结合工厂生产能力、零部件、设备甚至卫星图像，判断一家企业是否具备完成相关制造活动的现实条件。其模型还将90天停留时间作为一个相对保守的指标，用于识别可能只是经过第三国的商品。

这意味着未来的原产地审查可能越来越难依靠单一文件解释。如果一家第三国工厂申报出口大量商品，但其员工数量、设备、厂房规模、进口原材料以及实际生产能力与出口规模明显不匹配，即使报关文件完整，也可能成为风险筛查的对象。

对于企业而言，原产地合规因此正在从“准备好一套文件”，逐渐变成确保贸易数据、生产数据和实际供应链能够相互印证。

五、美国为何此时强化第三国转运审查？

背后最直接的原因，是不同国家之间越来越大的关税差异正在提高转运套利空间。

报告汇总了五种不同口径的估算，对潜在非法转运及相关贸易转移规模给出的年度估值从约400亿美元一直到3030亿美元不等。不过这些数字采用不同数据、定义和计算方法，不能直接相加，也不能全部视为已经确认的非法转运金额。

其中，美国商务部采用更严格的交易层面方法，对墨西哥、印度和越南三个主要枢纽进行分析，估算2025年约有670亿美元对美商品存在从中国经上述市场转运的情况，对应约280亿美元关税收入损失。

与此同时，报告指出，发布时美国对中国商品的平均关税负担已经接近50%，而商品通过不同第三国进入美国时可能面对明显更低的税率。关税差距越大，通过改变原产地降低进口成本的经济激励也越强。

美国一边提高和差异化不同贸易伙伴的关税，另一边强化原产地和转运执法，两者实际上正在成为同一套贸易政策的两个组成部分。

六、对中国出海企业的启示

对于中国企业而言，这份报告并不意味着东南亚、墨西哥等第三国产能布局失去意义。相反，当美国对不同来源商品实行差异化关税后，全球化生产和区域化供应链仍然可能具有明显的成本优势。

真正发生变化的是，本地化生产需要更加“真实”。企业如果准备通过越南、泰国、马来西亚、墨西哥等市场建立面向美国的供应链，需要考虑的不应只是最终产品从哪里报关出口，还包括核心生产步骤在哪里完成、当地工厂承担多少制造活动、中国来源零部件占比如何、当地设备和员工能否支撑申报产能，以及采购、生产、库存和物流记录能否形成完整证据链。

尤其对于涉及较高关税、Section 301以及反倾销和反补贴税的商品，原产地问题带来的成本可能远高于普通进口关税。报告指出，美国目前有200多项针对中国商品的有效AD/CVD措施，部分产品的反倾销和反补贴税叠加后可以超过普通关税水平很多。

因此，未来企业评估海外建厂时，除了人工、土地、物流和税率之外，原产地规则以及本地制造深度可能需要成为供应链选址阶段就开始考虑的变量，而不是商品准备出口美国之后才处理的报关问题。