【美国进口清关】行政令 EO 14411（加强海关执法）核心内容解读说明

美国总统特朗普于 2026 年 6 月 3 日签署第 14411 号行政令（Executive Order 14411）：加强海关执法（Strengthening Customs Enforcement）。该行政令于 2026 年 6 月 10 日在《联邦公报》上发布（91 FR 35125），EO 14411 核心是美国政府准备全面提高进口商资质要求，进行更详细的资产与受益所有权审查和要求更具体的供应链信息披露，同时严查低报错报、非法转运等其他贸易规避行为，以及加强进口贸易链条参与方相关责任以提高贸易合规水平。

Sec.1：目的

EO 14411 首先给出了整个行政令的政策背景。核心意思是美国认为海关执法对于美国的国家安全、外交政策及经济至关重要。有效的海关执法能够防止非法及危险货物入境；确保准确识别“备案进口商”（IOR）并使其承担应缴关税的责任；并确保众多联邦法律的遵守，包括关于强迫劳动、原产地规则、原产地标识、知识产权、税收征缴及产品安全的法律法规。同时指出目前存在系统性低效、监管漏洞、执法机制不足以及流程陈旧的问题，为不法分子规避美国联邦法律提供了可乘之机。并特别举了三个具体例子：低报进口货物价值、隐瞒有关备案进口商 IOR 和进口货物的重要信息以及通过各种安排或手段逃避关税缴纳。最后说明美国必须通过包括机构行动和立法在内的全面改革（Comprehensive reform），加强海关执法。此类改革应致力于维护国家安全、促进合法贸易、确保关税及时征缴、实现海关系统与流程现代化、强化合规机制、提高透明度，并保护美国消费者及美国国内经济。

Sec.2：备案进口商 IOR

(a) 提高 IOR 准入条件

EO 14411 要求美国国土安全部（DHS）部长在该行政令发布之日起 180 天内，依据《美国法典》第 19 编第 66、1484、1498、1623、1624 和 4320 条（19 U.S.C. 66, 1484, 1498, 1623, 1624, and 4320）以及其他任何适用法律，修改有关 IOR 资格的法规、政策和指导意见。包括以下三个方面：

(i) 美国境内有形资产/保证金

要求 IOR 始终维持由美国海关与边境保护局 CBP 确定的、确保遵守美国海关和贸易法律所必需的最低水平的美国境内有形资产、保证金，或者二者兼有，并提高对 IOR 的保证金最低担保额度要求（Minimum required bond coverage）；

(ii) 所有正式和非正式报关都要明确 IOR

要求对于根据《美国法典》第 19 编第 1484 条（19 U.S.C. 1484）进行的所有正式报关，以及根据依据《美国法典》第 19 编第 1498 条（19 U.S.C. 1498）颁布的法规进行的非正式报关，指定并向美国海关与边境保护局（CBP）报告“备案进口商”（IOR），并要求提供保证金、足够的美国境内有形资产，或两者兼有；以及

(iii) IOR 必须提供更多身份和商业信息

要求 IOR 向美国海关与边境保护局（CBP）提供额外数据及身份识别信息，包括预计进口量（Anticipated import volumes）、成立年份（Year organized）、所有权和受益所有权披露（Ownership and beneficial ownership disclosures）、业务关联披露（Business affiliation disclosures）、美国境内资产披露（Domestic asset disclosures,），以及 CBP 认为必要的任何其他数据。

(b)(i) & (ii) 外国 IOR 不得办理非正式报关

根据《美国法典》第 19 编第 66 条、第 1484 条、第 1498 条、第 1623 条、 1624 及 4320 条（19 U.S.C. 66, 1484, 1498, 1623, 1624, and 4320），以及任何其他适用法律，美国国土安全部（DHS）部长应及时发布、修订、修改或废止相关法规、政策和指导意见，以禁止外国 IOR（Foreign IOR）根据依据《美国法典》第 19 编第 1498 条（19 U.S.C. 1498）颁布的法规办理非正式报关（Informal entry）。

EO 14411 禁止外国 IOR 进行非正式报关针对的是外国 IOR 进口低价值货物，该行政令中阐述的理由包括：

• 外国个人和企业往往进口大量低值货物；
• 这些主体对美国海关和贸易法规往往不够熟悉；
• 在违规情况下面临的罚款金额和经济后果相对较低，因为处罚金额通常与货值挂钩；
• 这些主体的资产、业务运营以及关键人员可能位于美国境外，在针对这些境外主体执行美国海关与贸易法规时存在困难。
  
  

因此，EO 14411 认为外国 IOR 不应继续享受与美国 IOR 相同的非正式报关条件。它不是简单地说外国公司不能进口美国，而是外国 IOR 在低值货物进口方面不能再使用非正式报关。

(c)(i) 外国 IOR 办理的正式报关原则上不得依赖连续保证金 & CTPAT 要求

根据《美国法典》第 19 编第 66 条、第 1484 条、第 1498 条、第 1623 条、 1624 及 4320 条（19 U.S.C. 66, 1484, 1498, 1623, 1624, and 4320），以及任何其他适用法律，美国国土安全部（DHS）部长应及时发布、修订、修改或废止相关法规、政策和指导意见，以要求根据《美国法典》第 19 编第 1484 条（19 U.S.C. 1484）办理正式报关（Formal entry）时，外国 IOR：（1）不得依赖连续保证金（Continuous bond）来满足报关（Entry）的担保要求，但经美国海关与边境保护局（CBP）许可的情况除外，即该外国 IOR 已证明相关税收（Revenue）将得到充分保障，且能确保遵守由 CBP 执行的法律、法规及指令；以及（2）若经 CBP 认定符合资格，须通过 CBP 的“海关-贸易伙伴反恐计划”CTPAT （Customs Trade Partnership Against Terrorism）获得认证（Validated），或委托经 CTPAT 认证并持有执照的报关行向 CBP 提交报关单。

针对外国 IOR 办理正式报关的这些额外要求，EO 14411 阐述的理由包括：

• 当美国试图针对外国 IOR 等外国主体执行美国海关和贸易法规时，往往面临巨大障碍，尤其是当相关资产、业务运营及关键人员位于美国境外时；
• 外国 IOR 更容易逃避应缴款项，或规避因违反美国海关和贸易法规而应承担的其他后果；
• 外国 IOR 可能利用美国海关和贸易法规的特点，拒不偿还海关债务。
  
  

(d) 所有 IOR 都必须保持良好合规状态

自该行政令发布之日起 180 天内，美国国土安全部（DHS）部长须要求所有 IOR 在 CBP 保持良好合规状态（Good standing），CBP 应根据 IOR 本身及其关联方遵守美国海关与贸易法律法规的历史记录、缴纳应付海关款项的情况以及其他相关考量因素，对“良好合规状态”进行界定。例如，若备案进口商 IOR 被 CBP 认定曾非法进口芬太尼（Fentanyl）、尼塔嗪（Nitazene）或其他违禁物质或违禁品（包括用于制造违禁物质的前体化学品），则依据相关法律，该进口商将被视为不具备与 CBP 保持“良好合规状态”的资格。不具备与 CBP 保持“良好合规状态”资格的 IOR，不得向美国进口货物或从事与货物进口直接相关的其他活动，包括指定报关行（Customs broker）代表其作为 IOR。

(e) 更新 IOR 注册数据库

自该行政令发布之日起 180 天内，美国国土安全部（DHS）部长须按照该行政令的政策更新 IOR 注册数据库（IOR registry）。此类更新应包括：剔除处于非活跃状态的 IOR；确认处于活跃状态的 IOR 符合所有适用法规及披露要求；以及根据合规记录、执法行动及审计结果等因素，对 IOR 进行基于风险的分类分级。

(f) 对进口链条参与者加强持续审查

自该行政令发布之日起 180 天内，美国国土安全部（DHS）部长须针对所有拟从事与货物进口直接相关活动的个人及实体（包括外国 IOR（Foreign IORs）、IOR 的关联方（Affiliates of IORs）、报关行（Customs brokers）、保税货物保管人（Custodians of bonded merchandise）和货运代理（Freight forwarders）），建立包括定期复核（Recurrent vetting）在内的强化审查程序（Enhanced vetting procedures）。

Sec.3 进口披露与认证要求

(a) 供应链信息要求会更加详细

美国国土安全部（DHS）部长应采取措施，根据该行政令的政策制定更严格的进口信息披露和认证要求（Import disclosure and certification requirements）。这些更严格的要求应包括：证明符合关键供应链要求（Critical supply chain requirements），例如《通过制裁对抗美国对手法案》（Countering America's Adversaries through Sanctions Act）（Public Law 115-44）、《美国法典》第 18 编第 545 条（18 U.S.C 545）以及由美国海关与边境保护局 CBP 在征询相关行政部门及机构负责人意见后确定的其他要求；披露特定的外国税务及全球商业识别信息；以及提供有关进口货物供应链和生产方法的详细信息，例如制造商的产品识别码（如型号或款式编号）或关键规格（如成分、等级或尺寸）。若未能遵守这些更严格的要求，美国国土安全部（DHS）部长应执行所有适用的刑事罚款（Criminal fines）和民事处罚（Civil penalties）。

(b) 外国出口报关资料也可能被要求提供给美国

自该行政令发布之日起 90 天内，美国国土安全部（DHS）部长应采取措施制定一项规定，要求提交外国出口商在货物出口到美国之前，根据出口国海关要求必须向该外国海关管理部门提交的任何文件或信息。

2026 年 9 月 2 日，美国海关与边境保护局 CBP 已在《联邦公报》上发布拟议规则（Proposed Rule）公告“提高进口信息披露水平，增强供应链透明度”（Heightened Import Disclosures for Supply Chain Visibility），CBP 正在考虑修订其相关法规，以增强其对进口到美国的货物供应链的监管能力。

CBP 正在就以下新要求征询公众意见（意见征询期截止日期为 2026 年 12 月 1 日）：提高对货物进口相关各方的监管透明度；整合创新技术解决方案以追踪这些货物的供应链；以及收集外国出口商在将货物出口到美国之前必须向外国海关当局提交的出口单证（Foreign export documentation）。通过这些拟议措施（Proposals），CBP 希望能够更加有效地发现并拦截非法进口行为，特别是那些为了规避美国海关和贸易法律的合规要求而进行非法转运（Illegally transshipped）的货物。

该拟议规则阐述的关于加强供应链透明度的建议，其中一项是“进口货物的出口单证（Foreign Export Documentation for Imported Goods）”。CBP 正在考虑，外国出口单证是否能够帮助 CBP 核验并比对进口报关单（Enrty）及报关汇总表（Entry summary）中的信息，并发现可能表明存在违反美国海关及贸易法律行为的差异，例如“双重发票”（Dual-invoicing）。此类外国出口单证可能包括负责向外国海关当局提交出口申报的主体（例如贸易公司（Trading company）、分销商（Distributor）、集拼商（Consolidator）或第三方物流服务提供商（Third-party logistics provider））就运往美国的货物向该外国海关当局提交的相关文件。外国出口单证可能包括：

• 出口报关单（Export Declarations）：由外国出口商向出口国海关当局提交，其中可能载明申报价值、商品归类以及数量。
• 商业发票（Commercial Invoices）：显示向出口国海关当局申报的交易价值。
• 装箱单（Packing Lists）：用于核实货物的内容、重量以及包装情况。
• 原产地证书（Certificates of Origin）：提交给出口国海关当局，用于证明货物的原产地。
• 出口许可证或许可文件（Export Licenses or Permits）：对于受管制、受限制或具有军民两用属性（Dual-use）的货物，在出口时所要求的许可证或许可文件。
• 运输单证（Transport Documents）：例如提单（Bill of Lading）、航空运单（Air Waybill），如果这些文件是作为向出口国海关当局提交出口舱单（Export manifest）的一部分而被要求提供的，则可能属于此类文件。
  
  

CBP 正在征询有关此类文件全部范围的信息，以及应在何时、以何种方式要求提交这些文件的意见。

Sec.4 执法与处罚

(a) 加强海关法律法规的执行力度

在适用法律允许的最大范围内，美国国土安全部（DHS）部长应采取其认为必要的任何措施，以加强对海关法律、法规及其他强制性要求的执行力度，其中包括针对参与 CTPAT 计划所需条件的执行。此类措施应包括：针对违规行为依据 Bonds 追索保证金违约罚金（Liquidated damages claims）；限制保税转运（In-bond）机制的使用；加大审计力度；以及对那些例如未能履行尽职调查义务、屡次代理违规客户或未能及时配合美国海关与边境保护局 CBP 信息调取要求的报关行施加最高程度的处罚（Maximum penalties）。

(b) 重点打击四类进口违法行为

美国国土安全部（DHS）部长和司法部长应采取一切适当措施，优先执行与涉及强迫劳动所生产产品的进口（Products produced by forced labor）、以及涉及商品归类错误（Misclassification）、低报货值（Undervaluation）和非法转运（Illegal transshipment）的进口相关的联邦法律，包括根据《执行与保护法案》（Enforce and Protect Act）（Public Law 114-125）开展的调查。

(c) 修订处罚减免标准

自该行政令发布之日起 90 天内，美国国土安全部（DHS）部长应采取措施，根据该行政令的政策修订所有减轻处罚标准（Mitigation standards）。此类修订（Revisions）应包括：设定不低于核定处罚金额 50% 的最低罚款下限（除非存在对国家安全产生重大影响（Materially impact）的特殊情况）；设定最低保证金违约罚金（Liquidated damages）下限；以及取消对屡犯者的减轻处罚措施（Eliminating mitigation for repeat offenders）。

Sec.5 简化不合规进口货物的处置流程

自该行政令发布之日起 90 天内，美国国土安全部（DHS）部长应在适用法律允许的最大范围内采取行动，加快并加强对于不符合规定进口货物的扣押和处置。此类行动应包括：减少或消除自愿弃置货物（Voluntary abandonment）时的监管负担、提高高风险货物的保证金要求（Bond requirements）、授权第三方进行处置，以及行使《美国法典》第 19 编第 1612 条（19 U.S.C. 1612）赋予的权限。

Sec.8 & Sec.9 立法 & 报告

自该行政令发布之日起 45 天内，美国国土安全部（DHS）部长应向美国总统提交加强海关执法所需的立法建议。

自该行政令发布之日起 1 年内，美国国土安全部（DHS）部长应向美国总统提交一份关于该行政令所载事项实施成效的报告。

Sec.10 美国 IOR 和外国 IOR 的定义 & “美国公司”不能简单套壳

美国 IOR（U.S. IOR）是指：对于个人（Individual），是美国公民或合法永久居民（Lawful permanent resident）的 IOR；对于实体（Entity），是根据美国法律设立、位于美国境内，且其具有控制权的最终受益所有人始终为美国公民或合法永久居民的 IOR；或者，就实体而言，由美国国土安全部（DHS）部长认定在美国境内拥有大量不动产（Real property）的 IOR。

外国 IOR（Foreign IOR）是指不符合“美国 IOR”定义的 IOR：对于个人（Individual），是指非美国公民或合法永久居民的 IOR；对于实体（Entity），是指非根据美国法律设立、未位于美国境内，且其具有控制权的最终受益所有人并非始终为美国公民或合法永久居民的 IOR；或者，就实体而言，由美国国土安全部（DHS）部长认定未在美国境内拥有大量不动产（Real property）的 IOR。

就“美国 IOR”和“外国 IOR”的定义而言，美国国土安全部（DHS）部长应就“位于美国”（Located in the United States）一词的含义提供进一步指导，且该指导应优先防止实体（Entity）利用空壳公司（Shell companies）、虚假交易（Sham transactions）或人为的公司或组织结构，试图符合“美国 IOR”的资格。

至少，要被视为“位于美国”，实体必须具备以下条件：

(i) 主要营业地点位于美国；
(ii) 在美国有实际经营活动（Significant business activity）的实体存在；以及
(iii) 在美国境内有足够的有形资产，同时还须考虑公司整体运营的规模与体量，以及该实体是否为在美国无实质性业务存在的外国制造商的附属机构。

以上便是关于美国总统行政令 EO 14411 的核心内容解读说明，总的来说，就该行政令阐述的未来美国海关执法政策框架，以下几点尤为值得关注：

• HTS 归类错误、货值低报、非法转运会成为重点执法方向；
• 未来 IOR 需要始终维持一定水平的美国境内有形资产、保证金，或者两者兼有；
• CBP 会更加强化 IOR 的资格审查，IOR 需要配合进行更详细的信息披露（例如所有权和受益所有权披露、业务关联披露和美国境内资产披露）；
• 未来 IOR 需要始终保持良好合规状态，否则不得继续向美国进口货物或从事与货物进口直接相关的其他活动；
• CBP 会根据合规记录、执法行动及审计结果等因素对 IOR 建立基于风险的分级体系；
• 进口货物供应链和货物生产的详细信息以及外国出口报关资料也可能需要应要求提供；
• 美国公司不等于自动成为美国 IOR，该行政令特别防止空壳公司、虚假交易、人为公司架构。所以未来不能简单通过注册一个美国公司就认为一定能够成为该行政令所述的美国 IOR（U.S. IOR）；
• 报关行的责任也会增加，该行政令明确要求对例如未能履行尽职调查义务以及屡次代理违规客户的报关行加重处罚。所以未来美国报关行很可能会更加严格地对申报资料进行审核。
  
  

最后，EO 14411 是要求 DHS/CBP 在后续不同期限内制定、修改或发布具体实施措施的政策框架（例如提交立法建议：45 天；提高 IOR 准入条件 & 更新 IOR 注册数据库：180 天），它不是一份立即生效的海关新规，美国总统并不能简单通过一份行政令 EO 就把所有现行海关法规直接改掉。具体落地执行有待 DHS/CBP 后续真正发布的实际实施文件，这通常需要 DHS/CBP 按照适用的行政法规制定程序（Rulemaking process）进行：规划 → 起草 → 拟议规则 → 审阅公众意见 → 定稿 → 最终规则 → 生效。